Genomgång av faktorer som påverkar statliga investeringar i sjöfart

Vilka olika faktorer påverkar de statliga transportinvesteringarna? En fördjupning av Lighthouse förstudie om vattenvägen som en intermodal pusselbit visar på ett överskådligt sätt hur statliga investeringar bedöms och visar på skillnader mellan olika transportslag.

Förstudien som är skriven av Marcus Sundberg och Karl Garme på KTH (Kungliga tekniska högskolan) ger en kort överblick över olika, främst statliga, rapporter som behandlar sjöfartens roll som en del av infrastrukturen .

Rapporten finns att ladda hem här.

Här nedan rapportens avslutande kommentarer:

"Sjöfarten karaktäriseras av stordriftsfördelar, både i framförandet av fartyg och i hamn. Därför verkar det vettigt med en nationell hamnstrategi som Sjöfartsverket saknar (Sjöfartsverket, 2016). Om hamnarna tillämpar någon form av monopolprissättning, som antyds av Sjöfartsverket (2016), kan detta vara en form av marknadsmisslyckande och i så fall kan det finnas anledning att titta på om man skulle införa incitament för att få hamnarna att agera på ett mer samhällsekonomiskt lönsamt sätt. Till hamnstrategi kan man kanske koppla logistikcenter och utveckling av samordning i vidare mening. Potential kan ligga i effektivare omlastning och att i högre utsträckning arbeta med transportkedjan som helhet från dörr till dörr.

Man kan också fundera på hur vi definierar infrastruktur. När det gäller spårburen kollektivtrafik är det inte ovanligt med en offentlig ägare av spår och tåg men att driften är upphandlad. Med den politiska viljan att flytta gods från väg till köl kan man i alla fall som tankefigur spekulera kring kollektivtrafik för gods, slingor på de inre vattenvägarna (Göta Älv, Vänern och Mälaren) och kanske längs kusten och i närområdet. Där stat, kommun eller regioner samverkar kring farleder, hamnar och terminaler och dessutom äger fartyg. En poäng är att ansvaret för teknisk utveckling för att förbättra sjöfartens miljöprestanda hamnar hos den som vill se överflyttningen.

Just det faktum att den lilla enheten lastbil är relativt billig och rimlig att skriva av på några års sikt gör det möjlig även för ett litet åkeri att ta investeringen för att expandera eller etablera sig på en ny marknad. Att göra på motsvarande sätt för sjöfart där fartyget har en livstid på i storleksordningen 30 år, kräver ett så mycket större risktagande att antalet aktörer som kan ta det steget är mycket begränsat. Dessutom är det troligt att de transportupplägg som ligger närmast till hands sannolikt bara kan nå en acceptabel ekonomisk risknivå om man använder gammalt tonnage och därmed blir inte de miljömässiga vinsterna så stora, om alls några.

Små kostnader kan ge stort genomslag
När man bedömer sjötransporter gäller det att vara extra vaksam. Åtgärder kan ha relativt små kostnader men stort genomslag eftersom stora godsflöden går med sjötransporter via hamnarna. En mycket liten andel av infrastrukturinvesteringarna har planerats att riktas till sjöfarten (Sjöfartsverket 2016), vilket väcker frågan: är sjöfarten dålig, eller är beslutsunderlaget dåligt? Ett möjligt svar är: ingetdera! Det finns ett flertal exempel på investeringar som bedömts som samhällsekonomiskt lönsamma (Riksrevisionen 2016, Trafikverket 2017b, Vierth mfl 2015), men som ännu inte genomförts. Riksrevisionen (2016) ställer sig snarare frågande till prioriteringen av olika projekt och om den samhällsekonomiska analysen verkligen har det genomslag som den borde. Riksrevisionen uttrycker också att det är något som Trafikanalys bör överväga att följa upp i sin utvärderande roll.

Internaliserande skatter syftar till att via priser justera beteenden på ett sådant sätt att aktörer tar hänsyn till de externa kostnader deras beslut genererar. För sjöfarten består enligt Trafikanalys (2017) sjöfartens externa kostnader till en mycket stor del av kostnader orsakade av emissioner. Genom att differentiera farleds- och lotsavgifter kan dessa externaliteter till viss del internaliseras. Avgifterna är idag framförallt kopplade till fartyget i sig och inte till själva framförandet. Det betyder att avgifterna möjligtvis kan påverka vilka typer av fartyg som framförs, men att exempelvis det sätt som de framförs på inte påverkar hur stora avgifter som betalas. Eftersom emissioner är kopplade till förbränning av bränsle, vore det av intresse att påföra styrande avgifter eller skatter som är mer direkt kopplade till själva förbränningen. Då ett fartygs förbränning av bränsle är kopplat till den hastighet som det framförs i, skulle en sådan koppling kunna generera avväganden av typen, kör saktare (längre transporttid), spara bränsle och betala mindre i skatt (lägre bränslekostnad och skatt). Utöver själva förbränningen avgörs även de externa kostnaderna av emissioner av var utsläppen sker (Nerhagen, 2016), utsläpp av tillexempel partiklar medför större kostnader om de sker i befolkningstäta områden, vilket skulle kunna utgöra grund för differentiering av avgifter och/eller externa kostnader i den samhällsekonomiska analysen.

Hög internaliseringsgrad
Av de externa kostnaderna inom transportsektorn har vi sett att sjöfarten har hög internaliseringsgrad som med de högre farledsavgifterna (från 2017) bör vara nära 100%. Jämfört med transport med tåg och tung lastbil är de externa kostnaderna nästan dubbelt så höga för transport på järnväg och drygt gånger 3 högre för lastbilsalternativet. Sett till icke-internaliserade kostnader, dvs de som får bäras av någon annan och syns i den samhällsekonomiska kalkylen, är de för både väg- och järnvägsalternativen ungefär lika stora som sjöfartens totala externa kostnader sett i kr/tonkm. Nu kan ju inte alla transporter gå på köl och tid och kostnader för omlastning och dåligt utvecklad samordning (tolkning av Sjöfartsverkets efterfrågan av "Nationell hamn- och kustsjöfartstrategi", Sjöfartsverket (2016)) kan försvåra överflyttning från väg till köl.

Sjöfartens externa kostnader för godstransporter är, som vi sett, huvudsakligen internaliserade. Om man bryter upp kostnaderna förefaller infrastrukturkostnaderna vara överinternaliserade på bekostnad av kostnaderna för framförallt CO2 och andra förbränningsrelaterade emissioner. Vi konstaterar att den pågående debatten kring den nya modellen för farledsavgifter, som införs första januari 2018, till stor del handlar om att incitamenten att minska de externa kostnaderna från förbränningsrelaterade utsläpp inte blir särskilt starka i den nya modellen. Med tanke på osäkerheter kring värderingen av kostnad för speciellt CO2 (Trafikanalys 2016) som är den största av sjöfartens (och för övrigt alla transporters externa kostnader) borde det ligga i statens intresse att använda internaliserande skatter och avgifter för att tydligt uppmuntra energi- och bränslebesparande, teknisk utveckling och drift.

Vi kan konstatera att Trafikverkets strategiska planeringsprocess för infrastruktur som infördes 2013 och utvecklingsplanen för att förbättra analysmöjligheterna utvecklas mot konkurrensneutralitet mellan transportslagen. I sammanhanget är det värt att igen framhålla att Riksrevisionen (2016) uppfattar den samhällsekonomiska analysen som trovärdig men ställer sig frågande till hur och i vilken utsträckning analyserna verkligen används som underlag i beslutsprocesserna.